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2022年5月期刊

目前，大中型国企正在深化推进的落实集团子企业董事会职权的改革，是对国企发展历程中形成的、相对固化的集团管控体系的优化调整实践，其经验将对未来国企集团管控模式产生深刻影响。

当前集团管控模式问题

由于历史和现实的各种原因，大中型国企往往由于行业演变和履行社会公益职能等因素，普遍存在着集团总部职能定位不合理、经营决策权过于集中在集团总部、权责界面不清、管得过多过细等问题。而此种偏集权化的管控方式，将战略规划、投融资、人力资源、财务等关键的经营管理决策权力上收到集团总部，导致集团子企业活力的严重不足，因此亟待进一步调整集团总部职能、优化集团管控模式。

一是在治理结构方面。集团股东往往对集团子企业经营和管理行为实施干预，问题主要表现为：未能按照规范化的法人治理运行规则，授权子企业董事会行使“三会一层”的权力，未能健全集团子企业董事会与集团股东的畅通交流机制，未能赋予集团子企业充分的决策自主权和经营权。

二是在管控模式方面。集团下属子企业在改革前往往处于“授权不足、管控不力”的状态，集团对子企业的管控方式，本质上仍然是准行政化的管控模式，不能满足下属子企业的市场化经营要求。

三是在授权放权方面。集团总部授权放权力度不足，问题主要表现为：未能依据集团子企业不同股权结构类型和治理特点，进行差异化授权放权，未能在战略管理、投资管理、产权管理、重大财务事项、选人用人等方面赋予集团子企业更多的经营决策自主权。 

淡马锡管控模式借鉴

世界一流企业标杆研究显示，新加坡淡马锡公司的集团管控模式值得大中型国企借鉴。作为国有资本投资运营公司的标杆企业，新加坡淡马锡公司是当今世界最成功的国有控股集团，亦是全球公认最成功的国资控股背景的多元化产业投资集团。

新加坡淡马锡公司是1974年按新加坡公司法注册的有限责任公司，直接控股23家直属企业，集团下属各级子企业约2000家，员工数目约14万人，集团管理资产超过1.5万亿元。集团涉及的主要产业投资领域有金融、交通、通讯、电力、科技等。

一是在集团管控的“治理”关键要素方面。新加坡淡马锡公司建立了以董事会为核心的管控体系和高度市场化的职业经理人选聘机制，确保公司所有权与经营管理权的分离。企业董事会与经理层分设，经理层由董事会聘任，对董事会负责，董事会对经理层进行绩效考核，并委派董事对子企业履行监督职权。子企业经理层高管人员都是从市场上择优聘请的职业经理人。集团子企业如何具体开展经营活动，完全在子企业董事会的权限范围，不受集团总部影响，子企业本身有完全自主的经营决策权。

二是在集团管控的“控制”关键要素方面。新加坡淡马锡公司采取灵活的集团管控模式。集团不干预子企业正常经营活动，集团下属子企业完全按市场商业法则进行运作。集团主要是运用董事会的权力来影响下属子企业的业务经营方针，但不干涉下属子企业日常运作和商业决策，每年度对全部下属子企业进行经营业绩评价。

综上所述，新加坡淡马锡公司的成功实践表明，淡马锡公司长期稳健运营，虽历经多次大的外部环境冲击，但资产市值和股东收益仍然持续增长，集团近十年的总资产规模增长约四倍，人均效能即平均管理资产值是国内类似集团企业的约二十倍。这些对标指标的显著差异，表明新加坡淡马锡公司在集团管控模式方面的优势。

国企集团管控模式再思考

由此，为解决现时期我国国有企业集团管控模式的主要问题，笔者基于利记sbobet咨询多年央企国企公司治理与集团管控成功的咨询实践，谨此提出优化大中型国企集团管控模式的几点再思考。基本优化框架是“充分授权放权、明晰管控权限清单”。即大中型国企集团管控体系须充分承接集团战略定位，正确处理集权与分权的关系，既不能管得太死，又不能放得太开；同时充分调动集团子企业的自主经营管理积极性，使集团子企业相互协同配合，收放自如，监管有力，使集团子企业能够高效、精准地贴近市场，增强市场化经营竞争力。

一是构建“小总部、大集团”的职能体系。集团对于子企业的董事会应充分授权放权，做强子企业董事会自主经营决策的功能。依据“小总部、大集团”的基本原则，对集团组织职能体系进行大幅精简，建立精干、规范、高效的组织机构和决策体系。通过下放职能、整合交叉职能、加强核心职能，明确“管什么、不管什么，管多深，怎样管”，完成集团总部职能的重塑优化。

集团子企业功能定位为资产层，主要从事生产、业务经营及资产运营管理。集团子企业应着重加强投资及运营、产品开发及市场拓展、成本控制及资产保值增值的功能定位。

集团总部功能定位为资本层。集团总部更多应是价值型集团总部定位，打造“专家型”集团总部，进一步强化集团总部的战略规划、资本运营、资源配置、业绩管控、服务支持等核心职能，有效提升集团总部价值创造能力，充分发挥集团总部“定战略、作决策、防风险”的关键作用。

集团对子企业进行参股、控股，主要履行“战略、决策、监控、服务”等宏观管理职能。集团总部对子企业的发展战略、投资方向进行决策建议，对子企业经营业绩进行年度考核。集团内部资源配置主要针对重要的人力资源、资金、资产、信息资源等方面展开，充分提高集团内部资源的总体利用效率。

二是不干预子企业正常经营行为。子企业得到充分放权授权后，子企业董事会进行自主经营决策。集团主要通过向子企业派驻专职董事、监事等方式依法行使股东权利。

集团不干预子企业经营管理，而是从出资人角度加强对集团子企业所处行业市场发展趋势的预判，动态评估集团子企业的投融资、资产经营状况。以子企业股东的身份通过董事会权力路径，正确引导集团子企业开展战略规划、业务布局等，确保集团子企业的发展方向符合出资人的要求。

由此，通过向集团子企业逐步授权、放权，理顺组织管控关系，下放经营管理权限，促进集团内部协同发展，进一步激发集团子企业经营活力，实现集团子企业完全市场化经营，经营业绩逐年增长。

三是加强子企业业绩考核。集团应把子企业年度战略规划目标、年度经营利润、资产保值增值目标纳入年度业绩考核指标体系，强化子企业年度业绩考核全过程管控。集团子企业的年度业绩考核结果将作为对子企业经理层核心人员任免的主要标准。由此建立能进能出、能上能下的市场化选人用人机制，确保子企业经营任务的达成和各项改革发展目标的实现。

四是加强党的领导。集团党委在集团管控体系中应充分发挥领导作用，主要体现在“把方向、管大局、促落实”等重要方面，形成上下贯通的党的领导与执行体系。在集团子企业董事会行使经理层成员的选聘、考核、薪酬等职权时，将党管干部原则与市场化选人用人机制深度融合。

综上，笔者认为，大中型国企落实集团子企业董事会职权的深化改革，其本质是进一步完善企业市场化经营机制和提升盈利能力。由此，通过优化集团管控模式，能建立职权清晰、精简高效的管控体系，管出活力和效益。

作者：北京利记sbobet联合管理咨询有限责任公司咨询总监 企业发展研究院副院长 张晓波